Käskyläisestä toimijaksi. Valtion keskushallinnon virkamiehistön pätevyyden arvostusten kehitys suuriruhtinaskunnan ajan alusta 2000-luvulle

Abstract

Suomalaisessa virkamiehessä elää vahva traditio, käskyläisen perinne. Virkamies on tottunut noudattamaan hallinnon periaatteita ja sääntöjä. Hallinnon kehittämisen haasteena onkin ollut kasvattaa toimijuutta. Toimijan roolissa virkamiehellä on yhä enemmän itsenäistä vastuuta omasta toiminnastaan.

Käskyläisyyden perinne luotiin suuriruhtinaskunnan ajalla, Venäjän vallan aikana, jolloin tavallinen keskushallinnon virkamies oli keisarin käskyläinen. Virkamiehen kriteeriksi riitti, ettei virkatehtävissään tehnyt virheitä ja hallitsi hallintototoiminnan koukeroiset muodot ja puhuttelutavat. Ajan todelliset toimijat olivat lähinnä senaattoreiden ja erityistehtäviä suorittavien virkamiesten joukossa. Senaattorit saattoivat henkilökohtaisten suhteidensa ansiosta vaikuttaa suomalaisen yhteiskunnan tilaan. Erityisalojen virkamiehillä, kuten lääkäreillä ja insinööreillä, oli oman alansa ammattilaisena mahdollisuus muokata tehtäviään ja toimintoja.

Hallinnon kehityksessä käskyläisyys on saanut uuden sisällön ammattikuntien kehittyessä. Suomen itsenäisyyden ajan ensimmäisinä vuosikymmeninä virkamiehellä oli toimijuutta nimenomaan ammattinsa edustajana. Hänellä oli yhä enemmän pätevyytensä perusteella oikeuksia tuoda esiin yhteiskunnallisia epäkohtia. Samalla syntyi vahvasti reviireistään kiinni pitävä putkihallinto. Hyvinvointivaltiossa uusia toimijuuden mahdollisuuksia rakensi muun muassa hallinnon laajeneminen, joka vaati päätösvallan hajauttamista. Myös ennakoiva suunnittelu ja usko tietoon yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemisessa muokkasivat virkamiehiä yhä enemmän pätevyyden arvostukseen perustuviksi toimijoiksi. Hyvinvointivaltiossakin uskottiin kuitenkin käskyläisyyteen. Hallinnon pätevyys oli järjestelmissä, ei välttämättä virkamiehissä.

2000-luvun taitteessa ajatus virkamiehestä pätevyyden arvostukseen perustuvana toimijana on yhä enemmän esillä. Käsityksenä on, että hallinnon organisaatiot menestyvät yksittäisten virkamiesten osaamisen ansiosta. Tulos syntyy virkamiehistä itsestään. Myös muun muassa ammattimainen johtaminen sekä toimiminen henkilökohtaista osaamista edellyttävässä EU-yhteistyössä vaativat kykyä toimijuuteen.

Hallintotieteen lisensiaatti Jari Stenvallin väitöskirjatutkimuksessa Käskyläisestä toimijaksi on tarkasteltu keskushallinnon virkamiehistön pätevyyden - koulutuksen, kokemuksen ja työssä vaaditun osaamisen - muutosta alkaen vuodesta 1809 ulottuen 2000-luvun taitteeseen. Tutkimuksen aineistona ovat olleet erityisesti hallinnon kehittämiseen liittynyt keskustelu, ja siinä on käsitelty aiemmin julkaisematonta poliittista ja hallinnollista keskustelua. Tutkimuksessa esitetty tulkinta virkamiehistön pätevyyden arvostusten muutoksista heijastaa laajemmin suomalaisen hallinnon muutosta, sillä virkamiesten pätevyyden varaan on rakentunut koko julkisen hallinnon identiteetti. Tutkimuksessa on tarkasteltu myös tämän päivän hallinnon historiallisesti ainutlaatuisia piirteitä.

Virkamiehistön pätevyyden arvostus synnytti Suomen Virkamiehistön pätevyyden merkitys yhteiskunnan rakentajana on poikkeuksellisen vahva. Virkamiesten osaaminen ja yhteiskunnan kehitys ovat kytkeytyneet yhteen.

Jo suuriruhtinaskunnan ajalla arvostettiin pätevyyttä, jonka avulla selviytyi autonomisen aseman velvollisuuksista. Virkamiehistön osaamiselta edellytettiin kykyä sopeutua paitsi poliittiseen tilanteeseen Venäjän hallitsijan alaisuudessa niin myös erityisesti 1800-luvun lopulta alkaen teknisesti kehittyvän yhteiskunnan muutokseen. Virkamiesten pätevyyden arvostukset olivat uuden hallinnollisen kokonaisuuden kivijalka. Vaatimus pätevyydestä nosti osaltaan Suomen hallinnolliseksi kokonaisuudeksi ja rakensi yhteiskunnallista identiteettiä: Suomi syntyi pitkälti pätevyyden arvostusten kautta.

Suomalaiseen hallintokulttuuriin on liittynyt myös ajatus siitä, että virkamiehistön pätevyydellä on ratkaistavissa yhteiskunnallisia ongelmia sekä edistettävissä yhteiskunnan kehitystä. Tämä käsitys on kyseenalaistunut vasta vuosituhannen taitteen keskusteluissa. Enää ei lähtökohtana ole, että virkamiehillä ja hallinnolla olisi kaikkien asioiden pätevyyttä. Virkamiehillä tulee kuitenkin olla kykyä tehdä toimintaa koskevia valintoja ja ymmärtää niiden seurauksia. Lisäksi virkamiehiltä vaaditaan jatkuvaa osaamisen muutoskykyä.

Poliittisen päätöksenteon ongelmana on ollut vahvaa pätevyyttä edustava hallintokoneisto Poliittisen päätöksenteon ongelmana on ollut vahva virkakoneisto, jossa virkamiesten toiminta perustuu pätevyyden arvostukseen. Tämän ongelman tausta on historiallinen. Suomi oli Venäjän vallan aikaan pitkään virkamiesten hallitsema yhteiskunta, jossa muodostui virkamiehistön pätevyyteen perustuva hallitsemistapa. Maan poliittiset toimielimet rakentuivat vahvan pätevyyttä edustavan virkakoneiston päälle. Poliittisen vallan lunastaminen on osoittautunut vaikeaksi.

Suomessa jatkuvana hallinnon kehittämiskeskustelun teemana onkin ollut se, miten poliittinen valta kykenee johtamaan pätevyyttä edustavaa virkamieskuntaa. Ongelma on johtanut pohtimaan muun muassa poliittisia virkanimityksiä. Eri aikoina puolueilla on ollut puoluearkisto-aineiston perusteella muun muassa virkamieslistoja, jotta oman ajattelutapaa edustavia henkilöitä voitaisiin nimittää hallintoon.

Poliittinen päätöksenteko on eri aikoina pyrkinyt myös keskustelun ja päätöksenteon kautta ottamaan valta-aseman virkamiehistöltä. Esimerkiksi itsenäisyyden ajan alussa eduskunta edusti vahvaa virkamieshallinnon vastavoimaa. Toisaalta poliittiset ristiriidat ja asioiden monimutkaistuminen ovat johtaneet siihen, että virkamiehistöä ohjaava ja sen identiteettiä muokkaava keskustelu on siirtynyt poliittisesta päätöksenteosta yhä enemmän hallintoon. Ratkaisu on ollut pitkälti se, että poliittisella tasolla päätetään hallinnon kehityksen strategisista linjauksista ja poliittisesti tärkeiksi koetuista yksityiskohdista.

Hallinnon ja poliittisen päätöksenteon välistä valtasuhdetta ovat ohjanneet paljolti muodot. Tämän ohella ei ole kuitenkaan kiinnitetty huomiota siihen, että myös henkilökohtainen luottamus on tärkeää. Hallinnossa virkamiehellä, jonka henkilökohtaiseen pätevyyteen on luotettu, on ollut valtaa poliittiseen päätöksentekoon nähden.

Suomessa on ainutlaatuinen hallintokulttuuri Suomen hallintokulttuurissa on paljon ainutlaatuisia piirteitä. Suomalainen hallinto on eronnut muun muassa kansainvälisen hallinnon keskustelun hallintoteoreettisista malleista. Suomalaista hallintoa ei pätevyyden näkökulmasta voi samaistaa byrokratiaan tai tehokkuuden ideologiaan perustuvaan uuden julkisen johtamisen malliin, jonka mukaisesti julkista hallintoa on kehitetty länsimaissa vuosituhanteen taitteessa.

Suomalaisen hallinnon ainutlaatuisia piirteitä ovat olleet muun muassa hallinnon reviiriristiriidat, ammattikuntainen osaaminen ja juristien aseman vahvuus. Myös monet hallinnon kehittämiskysymykset näyttävät ratkaisemattomilta. Poliittisten virkanimitysten ja pätevyyden ristiriita on yksi ratkaisematon ongelma. Johtamisen pätevyyden kehittämisestäkin on keskusteltu yli viisikymmentä vuotta.

From subordinate to initiator. Development of the esteem of central administration officials' competence from the early days Finnish grand duchy to the 21st century.

Competence is central to the identity of modern civil servants. The objective of my study is the level of esteem towards the academic civil servants' competence in the Finnish central administration during different phases of development of the state. Competence is understood as the knowledge and skills of civil servants. And esteem means the appreciation of things. As moulders of social reality the most highly appreciated and acknowledged meanings are the most central.

The analysis of competence esteem is based on a discourse-theoretic approach. Pursuant to discourse theory, the perceptions formed as a result of human intercourse - such as the esteem of civil servants' competence - reflect and mould reality. The primary starting points of my study were Michel Foucault's interpretations of the formation of social reality. Esteem of competence is linked to how man as a subject is constructed. The determination of subjectivity calls for studies into ethics, power relations, and discipline. This study develops the Foucaultian approach from the philosophic towards the empiric direction. Through the defining of ethics, power, and discipline, a frame of reference was created where, using the starting points of Foucault's discourse research, it is possible to carry out a systematic empirical analysis on the development of administration.

The esteem of central administration officials' competence is revealed in discussions and administrative practices within the development of administration and in the field of political decision-making (field concept based on Pierre Bourdieu's interpretation). The chronological scope of this study ranges from the founding of Finnish central administration in 1809 to the end of the millennium. The esteem of civil servants' competence is examined in phases of development. They include the principles pertaining to relations between government and society, as well as administrative ideology. The time span is divided into four phases of development: the period of grand duchy (1809-1917), administrative and constitutional state (1917-1956), welfare state (1956-1987), and the period of managerialism (1987-).

The study also evaluates the esteem of civil servants' competence within Finnish administration culture. Regarding this aspect, the esteem of central administration officials' competence has characterized each phase of development. The most significant factors questioning the esteem of competence have, however, been the strengthening of politics, the weakened role of state in society, and the processes to change the administrative structures, which often also aimed at affecting the expertise of civil servants.

Ethically, the expediency of the esteem of civil servants' competence has, in particular, been based on the usefulness of civil servants' knowledge and skills from the point of expedient and effective administration. Also political and social usefulness have been central factors in ethics related to the competence of civil servants.

The esteem of civil servants' competence has been used for solving problems related to power relations. However, the history of Finland's central administration does not present any single power relation whose change would explain the development of the esteem of civil servants' competence. Discipline networks moulding civil servants' competence were unique in each phase of development.

The central theses of the study can be crystallized as follows. Firstly, a comprehensive understanding of administration shall, above all, be based on discourse-theoretic research. The study compares and contrasts structure-theoretic and discourse-theoretic explanations. Pursuant to the presented evaluation the structure-theoretic models (bureaucracy-model and NPM-model) help in understanding what kind of starting points lie behind the esteem of civil servants' competence. The examined models, however, provide insufficient grounds for understanding the reality of administration, such as the esteem of civil servants' competence. Structures create conditions, but situations and events - the targets of discourse research analysis - produce meanings. The identity of civil servants is built up through meanings.

Secondly, the changes in the phases of development of administration, i.e. the changes in the relation between administration and society as well as those in the practices and principles of administrative structures, are reflected in the esteem of civil servants' competence. Therefore, they should receive more systematic attention.

Thirdly, from the point of the esteem of competence, civil servants have more and more transformed from subordinates to initiators. By subordinate I mean a person who is subjected to act on the terms set by the prevailing system, whereas an initiator bears more responsibility of his own actions. In the period of managerialism (1987-), with an exceptionally strong emphasis on the productivity and efficiency of administration, the idea of civil servants as initiators warranted by the esteem towards their competence is gaining more ground. This trend has been strengthened by, for instance, the spreading of power, considering competence as a condition of success for individual organizations, and the rise of individualism. A challenge for the new millennium is, indeed, how to link up the civil servant - the initiator and possessing high competence - to act in a beneficial way from the government's point of view.

Key words: Competence, expertise, civil servant, administrative history, discourse study.