Social learning potentials provided by EU rural development programmes - a comparative study on three institutionalisation processes

Abstract

Väitöskirjassa selvitetään, miten EU:n maaseudun kehittämisohjelmat (ns. tavoite 5b -ohjelmat) vaikuttivat yhteiskunnallisen oppimisen edellytyksiin kolmella eurooppalaisella maaseutualueella vuosina 1994-1999. Tutkimuksessa tuotettu arviointikehys tarjoaa välineen institutionaalisten muutosten - ja erityisesti niiden ympäristövaikutusten - arvioinnille.

Ympäristönäkökohtien ja maaseudun kehittämisen yhteennivominen edellyttää yhteiskunnallista oppimista. Kehittämistyössä tulisi kyetä tuottamaan uusia toimintavaihtoehtoja. Jos toiminnan liikkumavara näyttäytyy kapeana, ympäristökysymysten merkittävälle huomioimiselle ei ole tilaa.

Oppimisen edellytykset kuvaavat ympäristöintegraation poliittisia lähtökohtia. Mitä kapeammalle joukolle suunnittelun katsotaan kuuluvan, ja mitä tarkemmin merkityksellinen asiantuntemus rajataan, sitä epätodennäköisempää on, että suunnittelussa kyettäisiin irtautumaan vakiintuneista ajatusmalleista. Toisin sanoen: mitä kapeampi joukko ongelmaa tai suunnittelutilannetta pohtii, sitä heikommat ovat yhteiskunnallisen oppimisen edellytykset.

Osallisuuden laajentaminen uusiin ryhmiin tai henkilöihin ei kuitenkaan yksin riitä kasvattamaan oppimisen edellytyksiä. Liiankin tavallista on, että vuorovaikutus kilpistyy eri tahojen kapeaksi edunvalvonnaksi, jossa kukin osallistuja tarkastelee käsillä olevaa ongelmaa tietyn ryhmän edustajana. Yhteiskunnallisen oppimisen kannalta olisi tärkeää, että osallistujat irtautuisivat yhden ainoan roolin edustamisesta. Esimerkiksi maanviljelijä voi osallistua vesiensuojelukeskusteluun paitsi oman ammattikuntansa edustajana, myös äitinä, naapurina ja virkistyskalastajana. Ihmisten monien roolien samanaikaisuus voi luoda osallistujien välille kosketuspintoja ja uusia yhteenliittymiä. Lopputuloksena mahdollisuudet vastavuoroiseen oppimiseen ja uusien ratkaisumallien löytämiseen kasvavat.

Tarkastettavana olevassa väitöskirjassa vertaillaan oppimisen edellytysten muotoutumista EU:n maaseutuohjelmien toimeenpanossa kolmella eri alueella, jotka olivat East Anglia Iso-Britanniasta, Gävleborg Ruotsista ja Etelä-Pohjanmaa Suomesta. Tutkimusaineisto muodostui haastatteluista ja havainnoista. Lisäksi vertailussa hyödynnettiin asiakirjoja ja aiempia tutkimuksia. Niiden avulla oli mahdollista selvittää, millaisiin historiallisiin ja poliittisiin tekijöihin tutkimusalueiden välillä havaitut erot palautuvat.

Tutkimuksessa selvitettiin, millaisiin valtakamppailuihin, ja keille, EU-ohjelmat tuottivat pelimerkkejä. Kaikissa kolmessa tapauksessa EU-ohjelmien toimeenpanoon osallistuminen edellytti erikoisasiantuntemusta ja usein myös jo ennalta vakiintunutta asemaa maaseudun kehittämisen eri areenoilla. Pahimmillaan ohjelmien toimeenpano kasvatti kuilua vaikutusvaltaisten toimijoiden ja maallikoiden välillä ja vähensi näin oppimisen edellytyksiä. Toisaalta esimerkiksi Gävleborgissa ohjelma kannusti uusia ryhmiä osallistumaan kuntien elinkeinopolitiikkaa koskevaan keskusteluun.

Jos oppimiselle oli jo ennestään hyvät edellytykset, ohjelmat todennäköisemmin vahvistivat näitä valmiuksia ja päinvastoin. Etelä-Pohjanmaalla asiantuntijavetoinen metsänparannustoiminta jatkui entiseen tapaan, ilman uusia osallistujia tai innovaatioita, kun taas East Angliassa jo ennestään aktiiviset kansalaisjärjestöt synnyttivät ympäristöpoliittisesti mielenkiintoisia kehittämishankkeita. Oppimisen edellytyksiin saattoi kuitenkin vaikuttaa yhdenkin suunnittelijan innovatiivisuus tai tietyn kansalaisryhmän spontaani aktiivisuus. Toisaalta pitkälle standardoitu tukijärjestelmä saattoi vähentää mielikuvitusta ja oppimista. Tällöin toimijuutta ohjaavat ohjelmatyön käsitteet ja tavoitteet - eivät monitahoiset ihmiset erilaisine ongelmineen.

In this thesis I study how the EU rural development programmes (the so called Objective 5b programmes) affected the conditions of social learning in three European rural regions during the 1994-1999 programming period.

Social learning is critical for the integration of environmental goals and rural development. Assessing the emergence of social learning potential requires studying the development of interaction conditions. The crucial issue is the limits which the conditions impose on the participation of particular individuals or organisations. Moreover, an actor should be able to participate in common problem solving without identifying herself with only one single group or category. Only then is the emergence of novel alliances or coalitions possible. The potential for social learning describes how well the institutional conditions support the production of collective innovations.

The case study regions were East Anglia in the UK, Gävleborg in Sweden and South Ostrobothnia in Finland. In these regions I carried out interviews and observed meetings. This material helped me to analyse the practices on which the implementation of the Objective 5b programmes were based. Documents and previous studies provided me information about the origins of the differences I identified between the case studies.

One of the aims of the dissertation was to build a theoretical framework to enable the assessment of social learning potential. In this task I made a use of a preliminary study in which I had examined the environmental assessment of a transport plan called the Nordic Triangle. The primary study demonstrated the link between the definition of a politico-administrative problem and the conditions of participation. The meeting of new and old has to be understood as a process where the new (here the EU programmes) produces capital (i.e. stakes such as expertise and authority) for opening and existing contests.

Within each of the regions the rural programmes created new practices and changed or strengthened old planning routines. In the contests which opened up the EU framework and its national interpretations were important sources of capital, but the capital the actors had been able to gather in the course of history also affected who could seize the programme and the stakes it offered and how. Since the changes often concentrated power in small groups of civil servants and experts, the potential for learning rather decreased than increased. On the other hand in Gävleborg, for example, the Objective 5b programme encouraged new groups to take part in debates about the economic development of municipalities.

If good conditions for social learning already existed, the programmes were likely to strengthen these conditions - and vice versa. In South Ostrobothnia the expert-driven forestry schemes continued to operate in the old fashion, without new participants or innovations. In East Anglia, on the other hand, the already active voluntary organisations created new projects which were interesting from the environmental policy point of view. Even a single innovative official or an active civil group could make a difference and increase the social learning potential. However, the very standardised funding system tends to decrease imagination and learning. If this happens agency is conditioned by the concepts and goals of programmatic development - not by the plurality of rural people and their problems.

The results indicate that the framework created does indeed have analytical power and that it offers a tool for the environmental assessment of institutional changes.