Kunnan strateginen johtaminen - tutkimus Seinänaapurikuntien strategiaprosessien ominaispiirteistä ja kunnanjohtajista strategisina johtajina

Abstract

Tutkimusmenetelmät ja tutkimustehtävä

Tutkimuksen tehtävänä on selvittää kunnan strategiaprosessi ja strateginen johtaminen kunnanjohtajan kannalta sekä kunnanjohtajan rooli strategian käytäntöön viemisessä. Tutkimuksen kohdekuntina ovat Etelä-Pohjanmaalle sijoittuvan Seinänaapurit -seutukunnan seitsemän kuntaa.

Tutkimuksessa tarkastellaan ja arvioidaan kohdekuntien strategiaprosesseja ja kunnanjohtajien toimintaa strategioiden maastouttajina. Lähdeaineistona ovat kansainvälinen strategisen johtamisen kirjallisuus, suomalainen kuntatutkimus sekä kohdekuntien dokumentoitu strateginen materiaali ja kunnanjohtajien haastattelut. Tutkimusmetodologia pohjautuu laadullisen tutkimuksen monitapaustutkimukseen (multiplecase).

Keskeiset tulokset ja uutuusarvo

Taloudellisuuden ja tehokkuuden vaatimukset ovat vahvistaneet keskushallinnon viranhaltijoiden asemaa ja kunnanjohtajan rooli strategisena johtajana on kasvanut.

Tutkimuksessa havaitaan, että kunnanjohtajien strateginen johtaminen vaihtelee merkittävästi. Johtaminen muotoutuu kunnanjohtajien persoonallisten mieltymysten mukaan ollen monesti enemmän taktista kuin strategista. Kunnanjohtajat toimivat osin ennustamattomasti tarttuen tilannesidonnaisesti kiinni erilaisiin positiivisiin mahdollisuuksiin. Näistä luodaan uusia hankkeita vuosittaisesta budjettiraamista riippumatta, olivat ne strategisesti merkittäviä tai eivät. Kunnanjohtaja luo todellista strategiaa näin jatkuvasti. Kunnanjohtajien keskeisenä johtamisen huolenaiheena on talous ja siellä budjettirahoituksen riittävyys, ei niinkään tuloksellisuus ja tehokkuus. Strategiaprosessi vaihtelee kunnittain ja on usein kunnanjohtajan luomus. Strategiaprosessissa ei muodostu kuntiin yleensä yhtenäistä määriteltyä kieltä ja johtamistapaa.

Kohdekunnissa strategiaprosessi liittyy vuosittaiseen talousarvioprosessiin, mutta strategioiden luominen ja käytäntöön vieminen vaihtelee kunnittain. Vain Jalasjärvellä ja Peräseinäjoella luottamushenkilöt osallistuvat laajasti strategioiden määrittelyyn. Aikaisemmissa suomalaista kunnallista johtamista käsittelevissä tutkimuksissa on tehty havainto, että luottamushenkilöiden vaikutus kunnan strategiseen johtamiseen on vähäinen. Havainto saa vahvistusta tässä tutkimuksessa.

Henkilöstö ei merkittävästi osallistu tutkimuskunnissa strategiatyöhön, vaan sen tekee lähinnä ylin viranhaltijajohto. Kuntien johtoryhmillä ei myöskään ole merkittävää strategista roolia. Viranhaltijoiden osallistumisen vähäisyys heikentää strategian käytäntöön viemisen mahdollisuuksia.

Käytännön merkitys

Tutkimus kuvaa kuntien strategisen johtamisen ilmenemismuotoja. Kunnanjohtajalla on keskeinen strategisen toimijan rooli. Strategiaprosessilla on keskeinen merkitys tavoitteiden toteuttamisessa. Mikäli henkilöstön osallistuminen strategioiden valmisteluun olisi laajempi, myös toteutus voisi onnistua paremmin. Lisäksi johtajien tulisi systemaattisesti seurata ja valvoa strategioiden toteutumista. Tämä on usein laiminlyöty. Tuloksellisuuden ja tehokkuuden tarkastelu ja mittaaminen ovat monissa kunnissa heikosti toteutettu.

Mikäli haluaan lisätä luottamushenkilöiden vaikutusta strategisina johtajina, on strategiaprosessin synnytettävä vaihtoehtoja keskusteluun ja poliitikkojen on uskallettava tarttua keskeisiin aiheisiin. Nyt vaihtoehtoja ei luoda eikä keskusteluja käydä ennen kuin on myöhäistä. Päätökset syntyvät pakon edessä.

Tutkimuksen jatkaminen

Tutkimusteemaa voidaan edelleen syventää ja tarkastella strategisen johtamisen ja tuloksellisuuden ja tehokkuuden välistä yhteyttä. Tutkimusta voidaan myös suunnata tarkastelemaan luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välistä suhdetta strategian toteuttamisessa, arvioiden tätä suhdetta tehokkuuden kriteerein. Tulevaisuuden tutkimusteemoja on monia, kunnan strateginen johtaminen ja sen eri ulottuvuudet ovat olleet vähän tutkittu alue viime vuosina.

Local governments are now in the midst of difficult challenges and transition, and in order to succeed they need suitable strategies and good strategic management. Demands for economy and efficiency have strengthened the position of officials in central administration, and the role of municipal managers as strategic leaders has increased. Alongside economy and efficiency, New Public Management (NPM) ­ the prevailing idea for public-sector development ­ stresses the managerial approach and responsibility. Although local governments have recognised and admitted the need for strategic management, strategic management is not adequately apparent in practical work.

The research task was to examine the municipal strategy process and strategic management from the municipal manager s perspective, and to determine the municipal manager s role in applying the strategy in practice. The sub-tasks defined were: 1) to identify the local governments strategy formation process, the actors involved in the process, and the characteristic features and problems of the process, and to evaluate the process, its features and its functionality from municipal manager s perspective; 2) the amass the concepts pertaining to the strategy process and to evaluate their utilisation in the implementation of strategies; 3) to study municipal managers ways of proceeding during the strategy process and in applying strategies in practice, and to evaluate these on the basis of a strategic steering model; and 4) to use the observations made to describe the strategic management model or models applied to systematise the strategy process or strategic management, thus responding to the municipal management needs.

Today strategic management is almost a general concept for all sorts of management. Strategy often refers both to strategy as a whole and to its parts. The study describes the different schools of thought in strategic management and evaluates their weights with regard to municipal management. Central factors differentiating the schools of thought are views concerning the bodies participating in strategy formulation and implementation, and views concerning the systematic character of the strategy process. The present study evaluates the processes and practices of strategic management in relation to the schools of thought in strategic management and to existing legislation. The source material includes the international literature on strategic management, Finnish local government research and, for the local governments studied, documented strategy material and municipal managers interviews. The study methodology is grounded in multiple-case quality research.

The local governments studied were the seven neighbouring municipalities making up the Seinäjoki district ( Seinänaapurit seutukunta in Finnish) of Southern Ostrobothnia. The empirical part of the study examines and evaluates the local governments strategy processes and the municipal managers actions in adapting the strategies.

The study revealed considerable differences in municipal managers strategic management, which took shape in accordance with each municipal manager s personal likings. Except for the municipality of Jalasjärvi, no set language and no defined management approach arose during the strategy process in the local governments.

In the local governments studied, the strategy process was associated with the annual budget process, but the formulation of strategies and practical implementation differed from one local government to the next. People elected for positions of trust were active participants in determining strategies only in Jalasjärvi and Peräseinäjoki. Previous research on Finnish municipal management has observed that those in positions of trust have little effect on strategic managements in their municipality. The present study substantiates this earlier observation.

Except for Jalasjärvi, discussion of strategy concentrated mainly at the beginning of municipal council terms; after that the municipalities focused on operations. Those in positions of trust in Jalasjärvi often hold discussion meetings, and the municipality has adopted the Balanced Scorecard management system. In Peräseinäjoki, the underlying reason for increased discussion of strategy was preparation for municipal amalgamation negotiations. The municipality of Peräseinäjoki merged with the City of Seinäjoki on 1 January 2005.

Personnel did not participate to any major extent in the strategy work done in the local governments studied; instead, strategy work was done largely by the uppermost municipal officials. Nor did municipal executive boards groups have a substantial strategic role. The scantiness of municipal officials participation weakens the possibilities for implementation of the strategy.

Since the idea underlying the study is to maximise the effectiveness of strategic management, the conclusions chapter presents two alternative models for implementing strategic management in local government. The hourglass model highlights discussion of strategy and thorough, transparent preparation between municipal officials and a group of people in positions of trust that is both smaller and made up of people who know more about strategic management than is the case at present. The strong public manager model emphasises the role of the municipal manager as a strategic actor and holder of power. A group of people in positions of trust, smaller than at present, would monitor the actions of management and would represent municipal residents, channelling opinions. The strengths and weaknesses of the models are evaluated, the two are compared, and they are inspected in relation to the current state. By means of the models, the study strives to make its own contribution to the current discussion concerning the local management and implementation of the Finnish welfare state, as well as the discussion of municipal residents participation in Finnish local governance.