Toimiiko terveydenhuoltoalue? Tutkimus Mäntän seudun terveydenhuoltoalueen perustamisen taustoista ja vaikutuksista

Abstract

Terveydenhuoltoalue voi hillitä kuntien terveysmenojen kasvua.

Uuden terveydenhuoltoalueen myötä Mäntän seudun kuntien terveysmenot kasvoivat 3 4 prosenttia, kun muissa kunnissa keskimäärin 13, käy ilmi Maijaliisa Junnilan väitöskirja-tutkimuksesta, joka tarkastetaan 26.9.2008 Tampereen yliopistossa. Tutkimus osoittaa, että Mäntän seudun kuntien väestön tarpeisiin suhteutetut terveysmenot saatiin laskettua maan kuntien keskitasolle neljässä vuodessa väestön saamista palveluista silti tinkimättä.

Tutkimuksen mukaan menojen reaalikasvu asukasta kohti oli vuosina 2001 2005 Mäntän seudun kunnissa 2,7 4,4 prosenttia eli olennaisesti maltillisempaa kuin koko maassa (13,1 %) ja Pirkanmaalla (17,7 %). Menokehitystä on mahdollisuus hillitä ilman että väestön saamat palvelut heikkenevät. Tutkimus kohdistui ajallisesti Mäntän seudun terveydenhuoltoalueen valmisteluvaiheeseen 2000 2001 ja neljään ensimmäiseen toimintavuoteen 2002 2005.

Terveydenhuollon peruspalvelujen (perusterveydenhuolto ja paikallinen erikoissairaanhoito) järjestäminen yhdessä lähipalveluna tiiviissä yhteistyössä vaativan erikois-sairaanhoidon eli keskussairaalatason kanssa tarjoaa toimivan ratkaisun parantaa terveydenhuollon toimivuutta, taloudellisuutta ja palvelujen saatavuutta. Lisäksi se tarjoaa tehokkaan keinon vähentää erikoissairaanhoidon osuutta palvelutuotannossa ja menoissa. On mahdollista, että terveydenhuoltoalueen toiminta olisi ollut vieläkin tuloksellisempaa, jos vanhustenhuolto olisi ollut osa terveydenhuoltoaluetta.

Kuntapäättäjien pelko vaikutusmahdollisuuksien heikkenemisestä ei tutkimuksen mukaan toteutunut. Kuntien keskeisten virkamiesten ja poliittisten päättäjien kuuluminen terveydenhuoltoalueen toimintaa ohjaavaan ohjausryhmään mahdollisti kuntien tavoitteiden toteuttamisen. Ohjausryhmä oli tutkimuksen mukaan uusi, innovatiivinen ja tehokas tapa ohjata kuntayhtymien käytännön toimintaa. Terveydenhuoltoalue oli talousvaikeuksiin ajautuneille kunnille keino uudistaa terveydenhuollon poliittista ohjausta keskittämällä päätöksenteko ja ohjausvalta palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta vastuussa oleville kuntapäättäjille ja saattamalla terveydenhuollon kokonaisuus yhden johtajan, terveydenhuoltoalueen johtajan, alaisuuteen.

Mäntän seudun väestö oli melko tyytyväinen saamiinsa palveluihin ja hoitoonsa terveydenhuoltoalueella, mutta suhtautui palvelujen uudistamiseen kriittisesti. Erityisesti lääkäripalvelujen keskittämistä kuntakeskuksiin arvosteltiin. Totuttujen julkisten palvelupisteiden siirtämien toisaalle synnyttää väestössä arvostelua, jos uudistuksen perusteita ei tunneta. Tutkimuksen mukaan muutoksista tulee tiedottaa väestölle etukäteen monipuolisesti. Väestön aktiivinen mukaan ottaminen palvelujen uudistamiseen on muutoksen onnistumisen kannalta olennaista. Palvelujen uudistaminen edellyttää tutkimuksen mukaan myös väestön käyttötottumusten muuttumista.

Terveydenhuoltoalueen tuloksellinen toiminta osana sairaanhoitopiiriä korostaa tarpeellisuutta nähdä ja järjestää terveydenhuolto tulevaisuudessa yhtenä kokonaisuutena yhdistämällä perusterveydenhuoltoa, erikoissairaanhoito ja vanhustenhuolto sekä yhtenäistämällä hoitokäytännöt. Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon toiminnallista yhtenäisyyttä edistettiin Mäntän seudun terveydenhuoltoalueella monilla rakenteellisilla ratkaisuilla, mutta käytännön toiminnan yhteensovittaminen jäi vielä toiminnan alkuvaiheessa vähäiseksi. Tämä olisi edellyttänyt uudistavaa johtamista ja riittävien voimavarojen irrottamista muutoksen toteuttamiseen.

Mäntän seudun terveydenhuoltoalue muodostettiin vuoden 2002 alussa yhdistämällä Mäntän sairaala ja Mäntän seudun terveyskeskus toiminnalliseksi kokonaisuudeksi ja osaksi Pirkanmaan sairaanhoitopiiriä. Terveydenhuoltoalueen perustamisen taustalla oli alueen kuntien tahto hillitä terveysmenojen kasvua ja samalla turvata palvelujen saatavuus väestölle. Terveydenhuoltoalue, sellaisena kuin se Mäntän seudulla toteutuu, voisi tutkimuksen mukaan olla osa viime kesänä jätetyn terveydenhuoltolakiehdotuksen mukaista terveyspiiriä tai yksi tapa toteuttaa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (PARAS-hanke) mukainen yhteistoiminta-alue. Tutkimuksen mukaan vanhusten palvelujen tulisi olla olennainen osa terveydenhuoltoaluetta tai terveyspiiriä.

Maijaliisa Junnila. Is the health care region a well functioning concept? A study on the background and effects of founding the Mänttä health care region. STAKES, Research Reports 175. Helsinki 2008. ISBN 978-951-33-2207-6

In Finland, new, innovative, well-functioning and financially sustainable options are being sought to re-organise health care services. New operational models proposed by the National Health Project include health district and health care region models. In the preparation phase of the project to restructure municipalities and services, health districts, as well as, health and welfare districts were a prominent option for the re-organisation of health and welfare services regionally. Furthermore, the health district model is one of the two models that the working party on the New Health Care Act recommended to be adopted.

The topic of this study was the Mänttä health care region. This new model was adopted by the municipalities and the Pirkanmaa Hospital District, in order to re-organise regional health care services. The heatlh care region model was a novel approach to re-organise services in the country. The main reason for setting up the health care region was the mutual aim to contain health care costs and secure the access to health care services in the region. The health care region was founded by merging two previously separate organisations - the regional hospital and health centre - into a single operational entity which became one of the profit centres of the Pirkanmaa Hospital District.

The research objective was to discover, 1) how the establishment of a health care region affected municipal health expenditure and the access to health services, 2) how well the implementation of the health care region succeeded, and 3) what the health care region model has to offer to the re-organisation of health care services.

The implementation process was monitored using a frame of reference based on implementation research theories. Three different perspectives were considered in reviewing the implementation - organisation, personnel and implementing the network. Additionally, the effect of the operational environment on the implementation was monitored. The objective was to discover how the set goals were achieved, and to identify the factors promoting and hampering the implementation during the transition. This is a case study intended to assist in future decision-making on new approaches for re-organising health care services.

The empirical data consists of six different quantitative and qualitative data-sets. The most appropriate research methods were applied in tackling each of the research questions. Interviews with key persons carried out three times during a six-year period form the basis of our qualitative data. The second set of data for qualitative analysis was gathered from articles in local newspapers and other documents. Questionnaire surveys directed at the general population as well as personnel were performed twice, firs time before the health care region was founded and the second time at the end of the implementation phase. The impact of the health care region on municipal health expenditure and on the access to health care services, were analysed using statistical data-sets and needs adjusted expenditure data.

The study shows that the needs adjusted health expenditure in the Mänttä region was stabilised to the average level within the Pirkanmaa Hospital District. Following the establishment of the health care region, real needs adjusted combined health and elderly care expenditure per capita, has increased in the municipalities at a significantly slower pace than elsewhere in Pirkanmaa or nationally.

During the implementation phase, cost development was controlled using several methods. However, the scope of this study does not permit to isolate the effects of single acts. Founding a health care region was clearly a strategic decision by the municipalities, and could be regarded as a health care development strategy. During the course of the transition period, cutting costs by reducing activities within the health care region and cutting back budget formed the municipal strategy. During the implementation stages, the health care development strategy evolved into a strategy for recover municipal finances. The weakening financial situation of the municipalities both promoted and hampered the implementation.

The Steering Committee was authorised to implement the change, and acted as a forum for all municipalities, enhancing municipal commitment. Establishing the health care region enabled the implementation of the inevitable changes. However, there was some controversy as the parties had perceived the cost level objectives differently.

Implementation was enhanced by the fact that it was briskly initiated and the persons responsible had already participated in the preparative stages when the necessity for change, and the objectives in hand, were identified. The study implies that, in order to implement operational changes, personnel should participate in the planning stages. Establishing the health care region enabled service integration and re-engineering of processes. In practice, however, the integration of services remained on a purely structural level for the most part.

During the study years, the population began to perceive the quality of health care services from a more critical standpoint. In particular, the organisation of medical services was subject to criticism and access to further treatment was considered more difficult than before. The study further implies that it is vital to inform the general population of upcoming changes in advance, and to include the general population in the planning of services. The local newspaper acted as a source of information, emphasising the views of the municipality and its population.

In Finland, some studies have been performed on the integration or reorganisation of health care and welfare services. However, these changes have been primarily viewed from the personnel's perspective. In this study, several perspectives were considered. At present, this study is very topical. The restructuring of municipalities and services is expected to prompt an array of local and regional health and social service reforms in Finland. Further, a New Health Care Act is being prepared that will integrate all health services. A health care region such as that implemented in the Mänttä region could form part of a Health District, as proposed in the New Health Care Act, but it could also further constitute a solution to reform health and welfare services as suggested by the project to restructure municipalities and services.